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民事诉讼文书送达的现实困境
——以基层法院为视角
作者:杜光红  发布时间:2017-01-03 20:48:44 打印 字号: | |
  论文提要:

程序公正是司法公正的前提和基础。而法律文书的送达则 是司法程序的第一步,三大审判中,刑事及行政审判因其被告(人)的特殊性,基本上不存在送达难的问题。“送达难”主要体现在民事案件中,而且主要集中在基层的一审民事案件。看似简单的送达在司法现状中显示出越来越多的困境,尤其是立案审查制改为立案登记制后,在案件越来越多的司法状况下,成为困扰基层法院的一大顽疾。现有的民事诉讼法对于法律文书送达已有一些规定,诸如留置送达、公告送达等方式,但仍不能涵盖司法现实中出现的种种特殊情形,“送达难”的问题普遍存在。“送达难”导致承办法官审理案件的期限紧迫,使得许多案件被迫“超审限”,既使当事人的合法权益得不到及时保护,很多法官对此亦颇有怨言,却又毫无办法。本文对文书送达中的一些困境逐一提出,旨在提醒立法部门予以重视,解决“送达难”的困境,为基层法官排扰解难,提高人民法院的办案效率和对外形象。(全文6680字)

主要创新观点:一、最高人民法院通知要求公告应当在《人民法院报》上刊登,现实中既有在《人民法院报》上刊登的,也有在《检察日报》上等其他报纸刊登的,但当事人反映根本不可能看到相关公告内容,公告刊登纯属流于形式,影响了当事人正常行使法律权利。笔者建议能否改为在当事人所在地、市、县级报纸上刊登公告,这样更便民、利民。二、在流置送达过程中,经常出现当事人拒不配合,态度蛮横的情况,如果还要求拍照、录像,会更加激发当事人的情绪,甚至会产生严重冲突,影响送达法官的生命和财产安全,笔者建议能否取消。三、此项规定对于无法找到当事人的案件,应在立案环节即予以规制,由原告提供被告所在单位或村组居委会出具的被告下落不明的证明,若拒绝提供,则以被告不明确为由,按民诉法第一百一十九条第二项之规定裁定不予受理。四、对案件的审限审查应从开庭审理之日起开始计算,而不应从立案之日起,因为很多案件由于一时找不到当事人,耽误了大量时间,致使案件不可避免地超过审限,给承办法官造成心理阴影。五、增加“电话送达”的规定。对于当事人不在本地,电话能打通的情形,应规定可以“电话送达”,既减轻了法官的工作量和提高办效率,又能使当事人免除往返法院的劳累和差旅费用,还能避免一些当事人拒绝签收法律文书而引发的冲突,一举三得。

以下正文:

一、基层法院民事法律文书送达的现状

在送达人员上,有的法院沿袭一直由司法警察送达法律文书的传统,这是最有效的方式。人民法院历经多次改革,法官由文武兼备改为专职文官,法官制服也相应地由武装式制服改为传统西服,虽然顺应了历史的潮流,与全世界大部分国家看齐,但是同时也多少降低了法官在人民群众中森严的威望,减少了人民群众对司法权力的尊崇。在目前的司法环境下,人民群众正处于从人治到法治的顺应适应期,这一较快的步伐使得人民群众仿佛一下子觉醒起来,认为法官不再是往日那种威风凛凛的判官,从视觉上让人感到更为平凡,从而内心亦不再尊恐,因此,全国多地发生了多起对抗法官的事件,而极少发生武力对抗人民警察甚至军队的情况。司法警察是武装力量,在代表国家行使法律权力时比法官更具备威严性,在心理上压制了一些当事人的气焰,对于完成司法工作更为有利。而大部分基层法院都是审判人员与书记员送达法律文书,最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百三十一条也明文规定:“....审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名”。审判人员与书记在送达民事法律文书时,经常遇到当事人拒不签收法律文书的情形,有的甚至因此引发冲突,威胁到审判人员与书记员的生命与财产安全。

在送达情况上,随着基层民事案件的大幅增加,无法送达的情形越来越多,集中体现上一些民间借贷纠纷、侵权责任纠纷和离婚纠纷等民事案件上。近几年来,民间借贷似雨后春笋,大面积爆发,很多债务人因无力还债,纷纷采取逃离、躲避的形式对抗讨债,债权人诉诸法院后,寻找被告变成了承办法官的职责,而债权人亦认为这本身就是法官的责任,致使法官的工作量大为增加,既影响了法官的心情,又降低了办案效率。因此,对这种情况应在立案时予以规制,由原告提供被告下落不明的证明方可立案,以减少法官的工作量,提高办案效率;或者在审理过程中,对于原告已提供了被告的姓名或者名称、住所等具体明确的信息,即有明确的被告,但法官按原告提供的信息上门找不到被告的,亦由原告提供被告下落不明的证明,方可适用公告送达等形式,原告不同意公告送达的,驳回其诉讼请求。在人口流通十分普遍的现实情况下,要改变法官送达法律文书疲于奔命的现状,唯有在立法环节上予以关注,才能取得实效。对于离婚纠纷,最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百一十七条明文规定:“夫妻一方下落不明,另一方诉至法院,只要求离婚,不申请宣告下落不明人失踪或者死亡的案件,人民法院应当受理,对下落不明人公告送达诉讼文书”。此规定过于笼统,使得一些当事人有机可乘。目前出现很多包二奶、三奶甚至更多的情况,当事人为了逃避重婚罪的打击,合法地占有多名异性,在配偶不知情的情况下,以配偶下落不明为由起诉离婚,通过公告送达诉讼文书后缺席判决离婚,再另行与他人登记结婚,其原配偶仍蒙在鼓里,这种情况在异地分居的夫妻中尤为突出,极大地伤害了原配偶的感情,且造成了社会的混乱。因此,对于此类情况,必须在立案环节或审理环节时予以重视,由当事人提供其配偶下落不明的相关证明,否则不予立案或驳回其诉讼请求。由于目前民政部门的信息尚未联网,各地民政部门未能信息共享,导致异地重复登记结婚的情况时有发生,尤其是某些人通过非法途径拥有几个身份证,更容易蒙蔽民政部门,没有的则通过诉讼达到其非法目的。

二、送达难的现实困境

司法实践中,民事法律文书的送达难日益成为一个棘手的问题,既影响了人民法院的办案效率和威信,又使得当事人的合法权利得不到及时保护,还可能影响当事人正常行使诉讼权利,更使得办案法官压力巨大。立案审查制改为立案登记制后,民事纠纷数量大幅度增长,法官的办案压力越来越大,加上送达难的困境,更令办案法官苦不堪言,既要完成办案任务,还不能超过审理期限,办案过程中还常常遭到当事人的质疑。笔者通过多年的审判实践,将送达难的情况归纳为以下几种:

1、被告的身份信息明确,人也在本地,电话也能打通,但就是不配合,无法找到。一些当事人对当被告感到羞耻或出于其他原因,对法院工作人员极不配合,有的采取言语好说,但人就是不见面的逃避方式;有的直接话不投机,扬言我就在本地,但你们找不到;还有的直接不接电话或接电话后立即挂断。这些情形导致法院送达人员疲于奔命,浪费大量的人力物力财力,但送达任务又无法完成,影响了办案效率,原告也对此颇有微辞,认为法院工作不力,人民法院的公正形象在其心中大打折扣。这种情况既无法直接送达,又不符合公告送达的条件,致使一些案件被迫超审限,无法审结。

2、被告开庭前能找到,但判决书无法送达。有的当事人在立案后能找到人,可以顺利地送达开庭传票等法律文书,但开庭后离开本地,导致裁判文书无法送达。比如某些机动车交通事故责任纠纷的被告,在交通事故发生后,因无力支付巨额赔偿费用,又怕原告上门纠缠,索性一走了之,致使法院的判决书无法送达,在同一案件中的同一当事人,出现既有公告送达,又有直接送达的方式。甚至还出现判决书公告送达产生法律效率后进入执行程序时,被告又回到家里,质疑其未收到民事判决书,要求再审,严重浪费诉讼资源。

3、一案多名被告,有的找得到,有的找不到,扰乱了法官的工作安排。比如民间借贷纠纷,要么借款人找不到,要么担保人找不到,当法官向其中一名被告送达开庭传票等法律文书,确定开庭时间地点后,才发现另一名或数名被告无法直接送达,不得不采取公告送达等其他方式,另行确定开庭时间,重新向已送达的当事人另行送达,而已送达的当事人十分恼怒,认为其从遥远的外地赶回来一趟不容易,质疑人民法院工作的严肃性,让承办法官无所适从。

4、公告送达法律文书的当事人在判决书发生法律效力后回来了,质疑人民法院未通知其到庭,影响了其行使诉讼权利,要求再审,既浪费了诉讼资源,又影响了原告合法权益的及时保护。一些当事人反映人民法院公告送达极不合理,最高人民法院通知要求公告送达一律在《人民法院报》上刊登,现实中各法院既有在《人民法院报》上刊登的,又有在《检察日报》等全国流通的报纸上刊登的,当事人表示根本无法看到。虽然最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百三十八条规定:“公告可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告.....”但是考虑到被告的权益,基层法院一般没有按此执行,以避免遭受当事人质疑。

5、如何理解“同住成年家属”等相关送达问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定了向受送达人的同住成年家属送达诉讼文书的情形,在操作上也存在争议。如受送达人系农民,其父母在其自建住宅的旁边小屋居住,能否算同住成年家属?或者农村建的连体房屋,各住一边,能否算同住成年家属?还有的是一栋房屋的两个套间分别居住,能否算同住成年家属?这些情形若其家属同意签收法律文书当然没有问题,问题在于其不同意签收法律文书时能否适用留置送达。现实中经常出现留置送达后当事人扯皮的情况,办案法官疲于应付。

6、送达时与受送达人发生冲突,威胁到送达人员的生命、财产安全。近年来,笔者所在法院已发生几起法官送达诉讼文书时与受送达人发生冲突的情况,两名法官分别被当事人殴打至轻伤、轻微伤,虽然事后已分别对涉案当事人进行了严厉处罚,但给法官留下的心理阴影很难一时消除,影响了法官的职业荣誉感和办案激情。在基层法院一般都是由案件承办法官与书记员一起负责送达诉讼文书,避免不了直接与案件当事人接触。而一些素质低下的当事人总无端怀疑办案法官与原告有什么关系,因此一开始就拒不配合。当法官好不容易找到他时,不仅拒绝签收诉讼文书,还恶语相向。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百三十一条第二款规定“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的,采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回让上注明送达情况并签名”。本来当事人就不配合的情况下,还要审判人员采用拍照、录像等方式记录送达过程,一是在某些公共场合极不方便,影响到其他人的隐私;二是有些当事人见状就跑,根本来不及拍照、录像;三是当事人情绪受到刺激后暴力相抗,撕毁法律文书,抢夺案卷、手机等办案工具,甚至殴打送达人员,等等。上述情形致使送达人员无法按规定完成送达任务,颇为艰难。

上述六种情形是笔者审判实践中均遇到过的,虽然所占比例不大,但也成了常态,很多基层法官都深有同感,颇有怨言,在本来就案多人少的基层法院,解决“送达难”的问题意义十分重大,值得同仁们思考。

三、处理送达难问题的几点建议

1、修改关于公告送达的规定。对于当事人不在居所地居住,无法联系到人的,可以在其居所地所在的市、区(县)级报刊上公告送达民事诉讼文书。由于《人民法院报》、《检察日报》等全国流通性报刊专业性较强,在基层一般只有相关的政法单位订阅,尤其在农村极少有人订阅,因此,在当事人所在的市、县(区)级报刊上公告送达,更可能被当事人或者其亲属、朋友、熟人看到,更有利于达到送达的效果。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第一百三十八条规定:“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地地张贴公告,也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告.....”,此规定对缓解“送达难”的问题取到了一定的作用,但现实中各基层法院很少适用,一是由于目前形势下,人口流通极为平常,乡村人员进城务工者越来越多,导致某些当事人的户籍所在地与经常居住地不一致,有的当事人在农村、城镇均有住房,但法院一般只知道其身份证的住址,贸然公告送达可能引起当事人的反感和质疑。二是此规定尚未明确可以在哪一级的报纸、信息网络等媒体上刊登公告,具体操作性不强,故一般基层法院仍沿用一贯的公告送达模式,在《人民法院报》或《检察日报》等全国性流通的报纸上刊登公告,但这样仍常被当事人质疑,、上访,增加了社会矛盾和不稳定因素。

2、增加“电话送达”的规定。近年来,随着通讯业的发展,移动电话已相当普及,几乎人人皆有,因此电话联系成为人们日常交往不可缺少的联系方式,故人民法院也可以应用到民事诉讼文书的送达上来。近年来外出务工者越来越多,有的还跨省跨地区,因此在一些民事纠纷中找不到当事人的情况也越来越普遍,法院经常遇到当事人的电话能打通,但见不到人的情况,故增加“电话送达”的规定,既能减轻办案法官的工作量和提高办案效率,也能帮助当事人免除往返法院的差旅费和劳累,还能避免一些当事人拒不签收法律文书引发的冲突,一举三得。具体操作可规定为只能用人民法院的办公电话联系并录音,由审判人员和书记员在送达回证上注明电话送达情况并签名后即视为送达。司法实践中笔者多次用这样的方式调解离婚纠纷、民间借贷纠纷等普通民事案件,事半功倍,省时少力,双方当事人均满意,效果很好。

3、立案时应询问原告是否能找到被告,若找不到则应由原告提供被告下落不明的证明,否则不予立案。现实中基层人民群众因对法律及法院工作不了解,认为人民法院有义务帮其找到被告,尤其是立案审查制改为立案登记制后,很多法院立案庭都在未考虑“送达难”的情况下登记立案,将后患留给办案法官,导致审判庭与立案庭产生矛盾,更影响了办案效率。因此,这样规定可避免一些矛盾。同时,若立案后仍然找不到被告,则只能公告送达。原告不同意公告送达的,驳回其起诉。

4、对在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书的,应和当事人到人民法院领取诉讼文书的情形一样,当事人拒绝签署送达回证的,审判人员、书记员在送达回证上注明送达情况并签名后,一样视为送达,而取消采用拍照、录像等方式记录送达过程的规定。人民法院在当事人住所地以外向当事人直接送达法律文书,在当事人极不配合的情况下,应速战速决,避免矛盾,以审判人员与书记员的记录、签名为准。人民法院工作人员在任何地方办公,其办公场地的性质应和在人民法院一样,受到人们的尊重和敬畏,因此,取消上述规定,也是对法院社会地位的尊重和保护。

5、对案件审限的审查,应自庭审之日起。目前基层法院大都面临案多人少的困境,很多法官在加班加点的情况下,仍难以完成办案任务,导致一些案件超审限,既使得办案人员牢骚满腹,又影响了人民法院公正与效率的形象。在这种情形下,审查审限仍从立案日起尤其显得不科学。一是立案庭登记立案后,并不一定在当日就移送到审判庭室,有的是几天一移送或一周一移送,致使承办法官在拿到案卷时即已耽误了数天期限;二是由于“送达难”的原因,有些案件还未送达即已超过审限。因此,既然公告送达的期限不计入审限,那么普通送达的期限也不应计入审限,审限审查自庭审之日起,这样对内使办案法官减轻压力,对外也可改变人们对人民法院办案效率不高的看法,一举两得。不过为了避免某此法官故意拖延办案,可规定承办法官必须在一定的期限内送达,这个期限可与公告送达一样,定为六十日较为适宜。

结语:

“送达难”和“执行难”一样,是具有中国特色的司法现状。在上世纪法院很少遇见这样的情况。改革开放以来,尤其是市场经济以后,随着贫富分化的加剧,人们的精神追求逐渐转化为物质追求,道德伦理、诚实信用等基本原则逐渐丢失,对我国的法治建设影响巨大,依法治国的道路还很漫长。随着我国的经济发展,人口流动将更加频繁,各类民事纠纷也日益增多,人民法院审判工作面临着前所未有的挑战。“万丈高楼从地起”。解决“送达难”的问题是目前法院工作应着重考虑的问题。“送达难”不仅仅使基层法官面临压力,更破坏了人民法院“公正与效率”的主题实施,必须想办法予以解决。随着社会的发展进步,法律制度的健全完善,人们法治意识的逐步提升,中国将与西方国家一样,成为人人敬畏法律、敬畏法官的国家,到那时,“送达难”和“执行难”将成为一个历史的话题,一去不复返。
来源:岳阳市云溪区人民法院
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